何謂京都議定書？ - 社會議題

By Genevieve
at 2005-02-16T00:00

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何謂京都議定書？環保團體昨日裸身抗議，呼籲政府正視此一議題，何謂京都議定書？

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By Queena
at 2005-02-20T00:04

一、背景資料
（一）京都議定書的由來
自從工業革命以來，人類的經濟活動大量使用化石燃料，已造成大氣中二氧化碳等溫室氣體的濃度急速增加，產生愈來愈明顯的全球增溫、海平面上升及全球氣候變遷加劇的現象，對水資源、農作物、自然生態系統及人類健康等各層面造成日益明顯的負面衝擊。為了抑制人為溫室氣體的排放，防制氣候變遷，聯合國於1992年地球高峰會舉辦之時，通過「聯合國氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)」，對「人為溫室氣體」(Anthropogenic Greenhouse Gas)排放做出全球性管制的宣示。為落實溫室氣體排放管制工作，1997年12月於日本京都舉行聯合國氣候變化綱要公約第三次締約國大會，通過具有約束效力的京都議定書（Kyoto Protocol），以規範工業國家未來之溫室氣體減量責任。
（二）京都議定書的主要內容
1. 減量時程與目標值：「聯合國氣候變化綱要公約」之附件一國家（係指OECD中除墨西哥外的所有24個成員、歐盟、前蘇聯各共和國及前東歐共產國家，合計37個成員）及摩洛哥與列支敦斯登共39個國家，將人為排放之六種溫室氣體換算為二氧化碳當量，與1990年相較，平均削減值5.2%，同時採差異性削減目標之方式；歐盟及東歐各國8%、美國7%、日本、加拿大、匈牙利、波蘭6%，另冰島、澳洲、挪威則各增加 10%、8%、1%。減量時程為2008至2012年，並以此5年的平均值為準。
2. 六種溫室氣體中，CO 2、CH4、N2O管制基準年為1990年，而HFCs、PFCs與SF6為1995年。
3. 提出「京都機制」：包含「清潔發展機制」（CDM）（唯一跨越附件一國家與非附件一國家，由工業國對開發中國家進行技術及財務協助其溫室氣體減量計畫之機制）、排放交易（ET）及共同執行（JI）。
（三）京都議定書生效的條件
1. 經各國國內程序批准議定書國家達55國。
2. 批准京都議定書國家中，「附件一國家」成員之1990年CO2排放量須至少占全體「附件一國家」成員1990年排放總量之55%。
3. 達成上述二條件後，則議定書於其後第90天開始生效。
（四）各國1990年二氧化碳排放量佔附件一國家總二氧化碳排放量比例
1. 美國36.1%。
2. 日本8.5%。
3. 歐聯24.2%。
4. 俄國17.4%。
5. 加拿大3.3%。
6. 澳大利亞2.1%。
7. 其他國家8.3%。
（五）數字遊戲？－京都議定書生效的關卡
由於使京都議定書能在2002年地球高峰會議十週年時生效的條件，為已批准國家的總二氧化碳排放量超過附件一國家二氧化碳排放量總額的百分之五十五，所以在排放量占百分之三十六的美國宣布退出京都議定書批准行列後，如果目前態度未定的日本、澳大利亞及加拿大也退出，則歐聯、俄國及其它國家的二氧化碳排放量合計僅及百分之五十，離生效門崁還有一段距離。由於日本批准後京都議定書即可順利達到生效條件，因此日本的態度成為關鍵。
（六）近期各重要會議時程
1. 2001年7月16日至7月27日於德國波昂舉行聯合國氣候變化綱要公約第六次締約國大會（COP6）第二階段會議（其中7月16日至7月18日為與會各國高階官員會議，7月19日至7月23日為與會各國環境部長會議）。
2. 2001年7月18日於義大利熱內亞舉行G8八大工業國外長會議。
3. 2001年7月21日於義大利熱內亞舉行G8八大工業國領袖高峰會議。
4. 2001年10月於摩洛哥舉行聯合國氣候變化綱要公約第七次締約國大會（COP7）。
二、主要爭議及現階段情勢
（一）地球是否真的暖化？暖化應否歸咎人類？暖化值得憂心嗎？
去年11月聯合國氣候變化綱要公約第六次締約國大會中，IPCC主席Watson於大會報告中指出，地球上的氣候是否發生變遷，已經不再是問題，而是要問氣候變化了多少？變化速度有多快？及那裡的變化最嚴重？專家研究發現，過去二十年不但是本世紀最熱的時期，其實也是最近一千年來最溫暖的時期。去年11月世界銀行發表報告，強調十年來因溫室效應致使氣候條件改變，海水侵蝕海岸，暴風雨肆虐而造成南太平洋國家嚴重受創，並警告全球乾旱、饑荒、疾病可能隨之俱來。聯合國氣候變遷國際專家小組7月12日公布一份報告顯示，全球氣溫在這個世紀結束前，可能上升攝氏5.8度，幾乎為五年前預估值的兩倍。而7月中美國國家大氣研究中心公布的最近公布的模型預測研究顯示，至2030年地球平均溫度可能上升0.5至1.2℃，至2100年地球平均溫度最可能的溫度上升範圍為2.4至3.8℃，而有90%的機會至2100年地球平均溫度可能上升1.7至4.9℃（路透社, 2001/07/23）。
美國國家大氣研究中心的研究人員認為他們現有的預測模型已經含蓋各項不確定因素，包括人類影響（人口、經濟成長、技術發展及環境意識覺醒等）、地球氣候系統對人類影響的敏感度、其它空氣污染物（如硫氧化物）、碳匯、海洋循環及輻射等因素，從而認為即使最積極的削減溫室氣體行動也難以阻止地球溫暖化的趨勢（路透社, 2001/07/23）。但麻省理工學院及北卡羅南納大學的學者卻認為未來溫室氣體排放所造成的氣候影響及對環境及經濟之衝擊都有相當大的不確定性，所以預測溫度成長是相當困難的。麻省理工學院氣象學教授Richard Lindzen就認為高空中原先由濕度形成的卷雲會融入其下方的空氣中，從而增加大氣濕度，較高的濕度會有較明顯的溫室效應（水蒸氣是比二氧化碳更強的溫室氣體），但二氧化碳增加將使積雲層溫度升高，降雨情況會更明顯，減少了大氣濕度，卷雲無法形成，較乾的空氣也降低了溫室效應，所以Richard Lindzen認為二氧化碳增加還可能會抵消溫室效應（Newsweek, July 23, 2001）。由於科學界的存疑聲音，美國布希政府就質疑現有評估溫室氣體增量衝擊的模型之可靠性。
另一方面，由於人類對於氣候的觀察，通常以100年的時間序列為基礎，要論斷溫室效應的上述三個問題並非易事，擬針對此一議題採取國際間齊一行動就更難。由於美國布希政府質疑整個京都議定書減量目標之合理性與公平性，並力主全球溫室氣體減量協議的架構及內容，應建立在充分的科學基礎上，美國布希政府遂以此要求世界應對地球溫暖化的成因、衝擊程度及溫室氣體方式做更進一步的研究。為了彰顯其主張，繼3月宣布不會批准京都議定書之後，布希政府在6月初提出在未來五年以數千萬美元建立氣候觀測系統（CNN, 2001/6/10），在7月中提出將在未來三年投入1億2千萬美元進行碳循環、氣候模型及氣候和大氣化學的關係的研究。
（二）達成減量目標困難程度
京都議定書採取高標準，不但增大其實現目標的困難程度，其為多邊協商的性質更導致共識不易達成。對美國來說，由於1990年代經濟持續繁榮，若按京都議定書行事，估計其溫室氣體排放量約須減少兩成，對其產業、經濟衝擊極大，所以美國在去年的海牙會議中，已經強調降低溫室氣體排放不應危及全球經濟。布希政府上任之後重新評估情勢，以美國十年經濟榮景不再，加州最近且發生電力危機，則其以付諸執行利少弊多，所以希望採取較為寬鬆的規定。各國排放量消長情況如下表所示：
表一主要國家使用化石燃料所排放二氧化碳總量（百萬噸碳當量）
　國名
1990年排放量
1999年排放量
增長率
減量目標

美國
1355
1520
12%
-7%

日本
269
307
14%
-6%

加拿大
127
151
19%
-6%

澳大利亞
72
94
30%
+8%

德國
249（1991年）
230
（-8%）
-21%

英國
164
152
-7%
-12.5%

法國
102
109
7%
0

義大利
112
121
8%
-6.5%

全世界
5873
6144
5%
-

資料來源：美國能源部能源資訊署
可以看出在經濟持續成長的情況下，多數已開發國家的二氧化碳排放量持續成長，離減量目標越來越遠，只有德國因東西德合併後的東德經濟轉型效應而降低能源使用量，以及英國因為大量使用天然氣發電及核能發電取代燃煤發電，所以有效控制二氧化碳的排放量。但對美國來說，經濟持續成長加上美國每單位二氧化碳減量成本較高，進行減量工作可能會對其產業、經濟產生極大衝擊，所以美國對京都議定書表現出抗拒的態度。日本也有類似問題，日本環境部七月初聲稱，其每噸二氧化碳減量成本可能高達95美元，欲達成減量目標，尚必須依靠碳匯、排放權交易、再生能源、改變燃料、提高能源效率及其它京都議定書所規範彈性機制等方式（International Environment Reporter On-line Edition 2001/7/4），相對上將付出龐大代價，對其已相當困頓的經濟，無疑是雪上加霜。反之歐聯European Climate Change Programme（ECCP）報告指出，歐聯每噸二氧化碳減量成本僅20歐元，約合18美元，欲達成京都議定書，僅會造成歐聯的每年經濟成長率下降0.1%（ENDS Daily 2001/6/11）。所以美國主張如果將一個國家支付減少溫室氣體排放量費用的能力以及該國減少排放的能力都一併考量在內，全球溫室效應條約才會更公平。目前為了使美國能改變拒絕接受京都議定書的態度，先有荷蘭環境部長Jan Pronk於7月初提出將京都議定書減量目標達成年由2008-2012年改為2010-2014年的建議，後有日本將基準年由1990年改為2000年的建議（ENDS Daily 2001/7/11）。不過在7月23日各國環境部長達成初步協議時，由於歐聯已準備在美國退出的情況下使京都議定書生效，在日本獲得其它對其有利條件下，已不再堅持調整減量目標的想法。
（三）碳匯所占比重：
植物在生長過程中通過光合作用吸收二氧化碳並釋放氧氣，這一過程被稱為「碳匯」。但碳匯吸收二氧化碳排放的能力一直缺乏有力的科學分析資料，也一直無法釐清其是否真能減少二氧化碳在大氣中的數量。英國皇家協會日前指出，目前的研究還沒有發現樹木吸收二氧化碳的確切機制，且與空氣中二氧化碳濃度上升速度相比，樹木所能吸收的二氧化碳相當有限，甚至隨著溫度的上升，樹木本身還有可能成為二氧化碳的污染源（多維新聞社, 2001/07/09）。在京都議定書中規定，1990年以後所種植的森林始可作為該國二氧化碳減量的績效，以鼓勵各國進行造林，可是美國、日本、加拿大及澳洲等國主張應予許森林、草地及其它農作物所吸收的二氧化碳以更大比例計入其減量目標中。去年會議中，美國就要求1990年就存在的森林的面積，也可做為美國溫室氣體減量的績效，在去年COP6會議中，美國提出估計透過妥善的森林管理美國既有森林的碳吸收量相當於美國承諾減量目標的50%。惟歐聯對此卻持反對態度，認為此舉將使美國不需任何努力即可輕易達成京都議定書之規範，歐聯亦認為若將碳匯置於CDM計畫中，將降低減量技術移轉至開發中國家。G77及中國也持反對的立場，認為森林所產生的碳匯，僅是短期效果。但日本卻也和美國相同，主張其碳匯應可吸收高達1990年二氧化碳總排放量的3.8%（京都議定書規範日本必須比其1990年總排放量減少6%）。為了使日本支持簽署京都議定書，在六月COP6會議主席既荷蘭環境部長Jan Pronk主張考慮予許日本可使用碳匯所吸收的二氧化碳抵消其減量目標的3%。在COP6第二階段會議開始時，日本、加拿大及澳洲在7月17日提出一份修正草案，要求可以碳匯抵消更多的二氧化碳減量目標（The Japan Times Online, 2001/7/18）。對於上述的修正案，目前歐聯提出的對案原先是不贊成取消碳匯使用的上限，但允許清潔發展機制中減量額度可運用更高比例的碳匯。在7月23日各國部長達成協議時，歐聯為了獲得日本、加拿大及俄國等擁有豐富森林資源國家的支持，做出了重大讓步，對各國藉由造林植樹吸收二氧化碳達成減量目標方面，雖有使用上限，但大幅放寬可用額度，最高的前三名分別為俄羅斯、加拿大及日本（環保署新聞稿，2001/01/23），此協議將使日本可用碳匯抵消其1990年二氧化碳總排放量額度的3.8%。
（四）開發中國家列入管制架構：
按照美國能源部估計，全球二氧化碳排放量今後20年將增加70%，其主要增量來自開發中國家。現在京都議定書只對先進國家設限，但當今全球二氧化碳排放量前20名，有九國屬開發中國家，包括位居第二的中國大陸及第六的印度。現有的京都議定書管制架構中卻只有規範工業化國家之減量責任，卻完全沒有規範開發中國家的責任。所以美國政府一直希望將中國大陸及印度等開發中國家納入京都議定書管制架構中，希望主要開發中國家（中國、印度等國）應自願承諾減量，否則將不會批准京都議定書，目前澳洲也和美國持同一看法。但開發中國家認為現在溫室效應現象係已開發國家多年工業發展歷史所排放累積造成，所以要求共同但有差異之減量原則，即已開發國家應對溫室氣體排放量負最大責任，並要求已開發國家應加強提供額外之財務支援與技術移轉。開發中國家的立場受到歐聯的支持，認為目前要求開發中國家有減量的承諾是不適當的。歐洲人應做榜樣，要知道所有的資源是有限的不可任意揮霍，其強調已開發國家應優先承擔減量責任。在這種情況下，目前對於開發中國家應在何時大幅減少其溫室氣體排放量的關鍵議題上完全沒有交集。在7月23日各國環境部長達成初步協議時，已擱置此項議題，仍依照原京都議定書的架構，由先進國家先承擔減量責任。
（五）京都機制的使用：
歐聯及歐聯及一些開發中國家認為各國應優先在本國境內進行減量，CDM只能做為本國境內減量行動的補充，必須設限，不能超過本國承諾減量目標的50%。美國、加拿大、澳大利亞、日本、挪威、蘇聯、烏克蘭及一些開發中國家反對CDM設限。此外，美國提出「排放權交易制度」主要依據是美國國內已成功的實施 SOx和 NOx的發放配額交易制度。研究指出，如果沒有排放權交易制度，至2010年對於GDP的衝擊會達到0.42至1.96之間，但如果建立全球排放權交易制度，則對GDP的衝擊可降到0.09至0.66之間；至於日本方面，如果沒有排放權交易制度，至2010年對於GDP的衝擊會達到0. 2至1.88之間，但如果建立排放權交易制度，則對GDP的衝擊可降到0.01至0.33之間（路透社, 2001/07/24）。美國在四個多月前海牙會議中，就已經強調降低溫室氣體排放不應危及全球經濟，並主張全面透過市場機能買賣排放許可。美國的想法是強調運作應考慮成本有效性，不應設定上限，全球應訂出溫室氣體排放量的上限，各國亦有其排放上限，國際間以較寬鬆的架構規範排放權交易制度，使如美國等溫室氣體減量成本昂貴的國家，可以透過排放權交易制度，以較便宜的價格向其它國家購買溫室氣體減量配額，求取以較低成本達到減量目標。但是歐聯一直主張排放權交易制度應設定上限，以避免各國以排放權交易制度躲避其國內的真正減量責任。此外，排放權交易制度的建立仍有其困難點：一是如何建立監督估算的機制，二是交易的主體是國家還是企業比較合適。交易事涉金錢往來，額度要能精確推估。目前估算排放量的方式卻尚未被完全接受，國際間也缺乏足夠權威的機構可以審核認可交易行為。再者，排放權額度當作國際流通的商品，尚待確認其價值、投資權益保障及國際間交易公證等問題。此外，協商過程中較受爭議的是hot air（指經濟轉型期國家因經濟蕭條而減少的CO2排放量）是否可以交易？在7月23日達成的初步協議已放寬排放交易的限制，估計俄國每年將因排放交易獲得100億的收益（路透社, 2001/07/24）。另外在7月23日達成的初步協議，允許俄國可用碳匯折抵溫室氣體排放量減量配額後，其所增加的hot air將是後續另一焦點。
（六）氣候變化綱要公約的基金：
去年COP6大會中，大會主席原提出建立兩種「適應基金」（Adaptation Fund）、「公約基金」（Convention Fund）提供額外財務協助低度開發國家、開發中小島國家及東歐經濟轉型國建立因應氣候變遷之技術轉移、能力建構等事項，並預計在二○○一年起至二○○五年止成立每年十10億美元規模之基金。7月23日達成的協議文件中，則改為將成立「特別氣候變遷基金」（Special Climate Change Fund）用於因應氣候變遷的適應措施之能源、交通、工業、農業、植林及廢棄物管理等工作，同時針對低度開發中國家成立「低度開發中國家基金」（Least-Developed Countries Fund），並建立「適應基金」（Adaptation Fund）進行特別的適應計畫。可是由於美國退出，基金規模已由每年10億美元的規模大幅縮水至5億5千萬美元（路透社, 2001/07/24），其中歐聯及加拿大、冰島、紐西蘭、挪威及瑞典保證在2005年每年提供4億1千萬美金（AFP, 2001/07/23）。
（七）遵約制度：
第五次締約國會議時多數國家代表要求必須制訂強而有效的遵約體制，附屬機構SB-13 part 1會議上提出文件初稿，希望修改的遵約體制能於去年第六次締約國會議中通過。各個締約國均有共識認為京都議定書必須要有一個對是否遵約的規定及回應不遵約的措施，主要問題是若不遵約該怎麼辦？對於不遵約情形所採取之處罰方式，原先京都議定書中所擬定的項目，包括:發出警告、公佈不遵守之行為、增加下一承諾期之減量責任、喪失參與京都機制之資格、停止享有權利或特權、罰款並成立遵約基金等。在7月23日的協議中，由於日本強列反對針對違約國家採取具法律效力制裁措施之強制履行機制，認為會與各國國家主權相衝突。日本的堅持終於獲得歐聯的讓步，不再堅持具法律效力制裁措施，不過可能會在未來數年造成如美國及日本等難以減量國家的負擔的罰則依然存在，但更進一步的目標細節將必須重新談判（路透社, 2001/07/24）。
（八）核能及清潔發展機制（CDM）：
京都機制一直是已開發國家非常關切的議題，它也是最近幾次締約國會議討論的重點，尤其是清潔發展機制（CDM），它是唯一允許附件一國家與非附件一國家協力開發減量計畫之機制，針對CDM目前尚在爭議的論點是核能計畫及與植林相關之sink計畫是否可納入CDM。。核能發電可有效避免使用化石燃料所產生的溫室氣體排放問題：
表二以生命週期評估各種發電技術之溫室氣體排放量
　　
煤
生質能
太陽能
風力
地熱
核能

總二氧化碳排放當量（g / KWh）
1050-1114
46
60-410
7-74
47-97
39

資料來源：UNEP Industry and Environment, Vol. 23, No. 3, July-September, 2000
但由於核能發電具有高度政治爭議，多年來飽受反核人士非理性抗爭，所以雖然全世界核能發電的總發電量持續成長，在去年之前多數國際機構對未來能源供應趨勢預測中，都預測核能使用量在十年後會開始逐步減少：
表三世界電力生產總量（TWh）
　
1971
1995
2010
2020
1995年所占百分比
2020年所占百分比

總量
5248
13204
20852
27326
100%
100%

固體燃料
2131
5077
7690
10490
38%
38%

石油
1100
1315
1663
1941
10%
7%

天然氣
691
1932
5063
8243
14%
30%

核能
111
2332
2568
2317
18%
8%

水力
1209
2498
3445
4096
19%
15%

再生能源
5
49
154
239
0.4%
0.9%

資料來源：UNEP Industry and Environment, Vol. 23, No. 3, July-September, 2000
可是在今年美國及英國重新考慮發展核能做為未來積極減少二氧化碳排放量的手段，而美國及英國核能發電業者都開始考慮設立新的核能發電廠，之後，世界核能發展趨勢似乎開始改變，既然世界各主要國家（如美國、英國、法國、俄國、加拿大及日本）都以核能為控制二氧化碳排放的工具，連帶使原先在去年聯合國氣候變化綱要公約第六次締約國大會（COP 6）中達成不將核能計畫列入清潔發展機制（Clean Development Mechanism, CDM）的協議受到挑戰。本來此次COP 6後續會議中有俄國、加拿大及澳大利亞要求重新檢討將核能排除在CDM之外的協議。（BBC News Online, 2001/7/18）不過在7月23日的協商中，因為歐聯在其它項目做出重大讓步，這些國家已放棄在CDM中允許投資核電以減少二氧化碳排放的主張。
三、協議的影響及後續發展
（一）7月23日各國環境部長達成協議的最重大成就，就是拯救了原本因為美國拒絕接受而面臨作廢的京都議定書。
（二）市場機制如何實際運作、如何監督的機制之重要觀念及現有協議的細節，都還須要在後續會議中繼續討論。
（三）環保團體估計，此次的協議由於做了太多妥協，將使原先至2012年排放量與1990年相較平均削減5.2%的目標僅能達成三分之一，也就是至2012年排放量與1990年相較平均僅能削減1.8%（CNN, 2001/07/24）。另外的估計則指稱，美國如果依照7月23日達成的協議方式運作，至2010年已開發國家的溫室氣體排放量仍會比1990年排放水準高0.3%，但是如果美國拒絕加入減量行列的話，則2010年已開發國家的溫室氣體排放量會比1990年排放水準高2.5%（路透社, 2001/07/24）。
（四）達成協議後的減量努力將能減少因為使用化石燃料所產生空氣污染問題帶來的死亡問題。世界衛生組織資助的研究報告指出，如果不能有效減少空氣污染問題，2000年到2020年之間，全世界因為空氣污染問題死亡的累積人數將高達8百萬人，預測光2020年一年就會有70萬人因為空氣微粒污染而死亡。OECD也估計因為溫室氣體排放量不斷上升所造成的公共健康及農業損失，將可能會在2050年造成GDP減少1%至3%（路透社, 2001/07/24）。
（五）下一步各國努力的重點將是如何讓美國重新回到京都議定書架構之下，在排放權交易制度及碳匯的規範都放寬之後，將可能較有機會使美國不再大力抗拒京都議定書。

台北市杭州南路一段16號
16 Hang Chow South Road, Sec 1,Taipei 100,Taiwan,R.O.C.
Tel:886-2-2343-3399
Fax:886-2-2343-3357
Email:[email protected]

By Jack
at 2005-02-16T13:36

京都議定書是在2005年2月16日正式生
效

By Andy
at 2005-02-18T05:05

1997年聯合國氣候變化綱要公約締約國於日本東京召開第三次締約國大會時所擬定的管制協議，稱為京都議定書(Kyoto Protocol)
聯合國氣候變化綱要公約網站提供2003年11月26日批准現況資料顯示，已有120個國家批准，其中附件一國家1990年CO2排放量佔所有附件一國家的44.2 %，包括捷克（排放量佔1.2%）、羅馬尼亞（1.2%）、歐盟與其15個會員國（共佔24.2%)、挪威(0.3%)、斯洛伐克（0.4%）、日本（8.5%）、拉脫維亞（0.2%）、保加利亞共和國（0.6%）、匈牙利共和國（0.5%）、愛沙尼亞共和國（Estonia，0.3%）、加拿大（3.3%）、紐西蘭（0.2%）、波蘭（3%）、瑞士（0.3%）。

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